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政府投融资平台业务转型的必要性

2020-04-02 47

一、政府投融资平台业务转型的必要性


1、政策要求平台转变运作模式。随着新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)、《关于试行<全面加强企业债券风险防范的若干意见>的函》、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预[2014]351号)、《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》等法规政策的颁布,政府性投融资平台以政府信用为担保的融资行为将受到限制。规范地方政府举债融资后,项目也将分类融资建设,其中对无收益的公益性项目主要通过地方政府一般债券筹资,纳入一般公共预算收入偿还;有一定收益的公益性项目通过地方政府专项债券筹资,以政府性基金或专项收入偿还;有收益的项目将推向市场,通过企业债券、PPP、资产证券化、银行贷款等融资建设,不得新增政府债务。

2、债务风险依然存在。虽然国务院及相关部委不断出台政策文件,旨在规范平台公司融资行为,化解政府债务风险,但从目前政策执行情况看,大多数平台公司仍在继续承担政府融资职能,仍在为公益性项目融资,且自身没有真正的经营收益,不具备债务偿还能力,仍然延续借新还旧的模式,债务风险仍然存在,且各金融机构对政府性投融资平台的授信额度仍然很高。因此,在政策不断出台的情况下,平台公司仍将继续存在,且运作模式的转变不可能一蹴而就,需要一个过程。

3、转型是平台发展的唯一选择。从目前政策趋势看,未来平台公司将面临关闭、合并和转型三种趋势。第一,平台公司关闭将涉及资产处置、债务处理、人员安置、城建资金来源等问题,目前无有效解决办法,若关闭平台,城市建设发展将面临停滞局面,这是不现实的;第二,若合并平台公司,其职能将转向新的主体,其本质仍在承担政府融资职能,治标不治本,无实际意义;第三,平台若转型成功,一方面由其继续承担公益性项目投资开发职能,缓解政府财政压力,另一方面转变现有运作模式,增强平台自身造血能力和抗风险能力,保持健康有序发展。综合来看,转型是平台公司的唯一选择。




二、政府性投融资平台业务转型面临的难点



1、政府政策约束。作为国有企业,政府性投融资平台的投资行为、业务拓展方向等受国家及各地方政府的限制,如部分地方政府要求国有企业原则上不可以参与商品房开发,对于依靠政府背景,特别是具有大量优质土地资源的平台公司,无疑极大地限制了平台公司转型发展;另外,有些地方政府要求平台公司以引导资金的形式参与项目投资,但项目一旦培育成熟或上市,平台公司必须退出。这些政策都制约了平台公司的发展转型。

2、部门阻力较大。由于平台公司的转型涉及利益主体较多,甚至需要对现有资产资源进行重新配置,可能会损害部门或个人利益,因此需要地方政府的大力支持。根据中国现代集团大量项目经验,很多平台公司在转型工作推进中,一旦需要进行资产整合重组,往往阻力较大,甚至导致转型失败。

3、物质基础薄弱。目前,我国政府性投融资平台长期承担公益性项目投融资任务,形成了大量道路桥梁、公园等公益性资产,这些资产无法通过市场化运作产生经营收益,无法为平台公司业务拓展、债务偿还等提供物质保障。而经营性资产主要是通过划转的形式获取,通过自身经营积累的资产很少。因此,平台公司的业务转型缺乏有效资产支撑。

4、运营能力较弱。由于我国政府性投融资平台长期以来以承担政府性融资任务为主,业务开展主要围绕公益性项目的投资开发、管养维护等,主要为政府提供服务,真正市场化业务开展较少,因此,平台公司在市场化人才储备、运作经验等方面严重不足,制约其转型发展。




三、政府性投融资平台业务转型关注点



1、从政府控制型转变为市场运作型。在市场化运作方面,平台公司必须改变现有的运作模式,不能不计成本、不计效益地盲目地承担政府性项目,对每个政府性项目都要进行财务测算,建立投入产出平衡模型,与政府建立市场化的合作机制,保证每个项目具有稳定的还款来源。同时,政府必须减少对平台公司投资行为的干预,赋予其自主投资决策权。

2、从资产注入型转变为价值导向型。在资产积累方面,平台公司需改变以往盲目追求做大资产规模的误区,以做实公司资产、实现公司价值最大化为导向,通过资产注入、自身积累、引入投资等多元化方式,获取更多更好的资产资源,为公司业务转型提供物质基础。

3、从资产经营型转变为资本控股型。在运营管理方面,平台公司不仅要在市场化机制下,做好国有资产的经营管理,实现国有资产保值增值,同时,应重点加强资本运作,以股权为纽带,通过直接投资、兼并重组等形式,加大对战略性新兴产业和重点项目的投资力度,通过扩大投资领域,增强公司抗风险能力。

4、从融资导向型转变为经营导向型。在职能定位方面,平台公司必须摆脱以替政府融资为导向的运作思路,而是要通过经营性业务的拓展、运营管理能力的提升等,提高平台公司经营效益,进而增强自身融资能力和债务偿还能力,为公益性项目提供持续的资金支持。




四、政府性投融资平台业务转型方向建议



投融资平台作为地方政府城市基础设施投资建设最重要的主体,其首要任务是推动城市建设发展,因此,政府性投融资平台的业务转型应围绕城市发展展开。根据目前全国各地方政府和平台公司业务定位看,未来平台公司业务转型主要有四个方面;城市基础设施投资开发、城市资源运营管理、国有股权管理、重点产业项目投资。

1、城市基础设施投资。厘清政府与平台公司之间的关系,改变平台公司“只融资,无回报”的现状,按照“谁投资,谁收益”原则,与政府建立契约关系,对由平台公司投资开发的公益性或准经营性项目,由政府通过购买服务、资源匹配、财政补贴等形式进行补偿,保证平台公司投入必有回报,建立平台公司“借、用、还”一体化投融资体系。

2、城市资源运营管理。对城市国有资源,特别是经营性资源进行统一整合,由平台公司对其进行统一包装策划、统一运营管理,实现国有资源的经济价值最大化,一方面通过市场化运作,实现国有资产保值增值,另一方面使沉淀的国有资产发挥财务杠杆作用,增强平台公司的投融资能力,最终将平台公司打造成为城市运营主体。

3、国有股权管理。赋予平台公司国有股权管理职能,对政府国有股权进行集中管理。一是将全部或部分国有股权注入平台公司,做大做实公司资产;二是将政府对外投资资金注入平台,由其代表政府进行对外合作;三是在PPP合作模式中,履行政府出资人职责,与社会资本合作。

4、重点产业项目投资。由政府赋予平台公司自主投资权利,根据城市产业发展规划,通过股权投资、设立产业投资基金、投资产业配套服务等形式,参与政府重大产业项目投资,培育新的利润增长点,放大存量资产价值,逐步做实平台公司,发挥好国有企业产业引导作用。

总之,平台公司的业务转型不可能一蹴而就,不可能有适合所有平台公司的业务类型,各个公司需要根据自身发展条件、政府支持力度、当地产业经济环境等,通过拓展经营性业务,提高企业造血能力,保证在完成政府指令性任务的前提下,保持自身健康持续发展,适应政策趋势。




五、成功转型保障



1、获取政府支持。作为国有企业,政府性投融资平台的成功转型首先要获得政府的大力支持。第一,厘清政府与平台之间的关系,赋予平台更大的自主投资权;第二,注入更多优质资产资源,增强平台整体实力;第三,在平台发展中,给予税收减免、财政补贴等优惠政策。

2、化解债务风险。为保证平台公司业务转型成功,必须减轻公司债务负担,化解债务风险。其化解途径主要包括:资产置换和债务置换。首先,资产置换主要是通过为平台公司注入优质资产,增强平台偿债能力;其次,根据国家政府性债务管理规定,对债务进行分类处理,政府承担偿债责任的由政府偿还,直接降低公司债务规模。

3、优化组织管理。完善的组织管理体系是公司高效运营的保障。为保证平台公司业务转型顺利实施,平台公司需根据新的业务发展定位和发展模式,对原有的组织架构、职责划分、制度流程、管控模式等进行优化调整,以适应新的业务体系。

4、储备人力资源。人才是业务转型的实施主体。大多数平台公司原有的人力资源结构是以完成政府指令性任务为主,缺乏市场意识,无法适应新的业务运作机制,因此,一方面需要加强对原有人力资源的培训,另一方面要加大人才引进力度,优化人力资源结构。

作者:李闯  中国现代集团管理咨询部


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