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政府投资项目“代建制”的具体操作

2020-10-07 15


所谓代建制,是将有条件的财政性资金投资项目交给专业项目管理公司建设,实行交钥匙工程。长期以来,财政性资金投资项目都是由政府一手包揽,政企不分,这种状况必须及时改变。对政府投资的非经营性城市基础设施及社会公益性项日,在建设过程中要按照市场经济的运行机制,通过项目法人招标的形式选择有实力的企业组织实施,政府职能重点放在项目决策、资金运筹和监督管理方面。
  (一)项目管理公司的基本职能
  初步设想如下:选择若干新上的财政性资金投资项目进行试点,通过项目法人招标的形式确定对应的项目管理公司(一般是一个项目由一家公司负责),由其负责项目的全过程管理,建成后对政府实行交钥匙工程。政府也可以委托项目管理公司负责项目建成后的物业管理及资产保值增值。这些项目应符合以下条什,专业技术性比较简单,主要是一些文化、教育,卫生和社会团体项目;项目使用单位缺乏足够的基建力量和管理经验,总投资在3000万元以上(政府财政全额投资或部分投资),建设规模在10000平方米以上。
  项目管理公司的定位是资产经营管理公司,并不一定参加项目的工程建设,人员要精干,做到高效运作。因此,在这个意义上看,项目管理公司是受政府委托代理甲方的权利义务,其工作职能主要包括:组织有关单位编制并报批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和建筑施工图;负责项目开工前的征地拆迁、三通一平、缴纳税费及办理有关报建手续:组织建设工程招投标和施工监理工作,选择施工单位和监理单位;编制项目的年度投资计划利财务用款计划,报政府主管部门审批;组织编制项目概算、预算和决算文什;项目完工后将建成的固定资产移交给政府。
  项目管理公司的利润来自两部分,一是建设单位管理费,二是实行投资包干责任制的节余资金分成部分。具体操作如下:
  建设单位管理费指项目管理公司为进行财政性资金投资项目筹建、建设、验收等工作所发生的管理费用,建议按项目总投资x2.5%或单项工程费用x3%的标准计算。项目总投资应以发改委或建设部审定的投资概算为基础,最终以财政局委托财政投资评审中心审定的项目决算为准。建设单价管理费应根据项目建设进度以及财政性资金划拨进度,每年划拨给项目管理公司相应的资金额度,最终结算时多退少补。
  根据财政部《基本建设财务管理若干规定》(财基字[1998]4号)非经营性项目实行投资包干责任制的,其包干节余按投资来源比例分别用于归还贷款和进行分配。其中,国家财政性投资形成的包干节余,30%上交同级财政部门,20%上交主管部门用于基本建设投资管理方面的支出,50%作为项目管理公司的分成收入。
  (二) “代建制”下的项目管理模式
  1.业主管理模式
  业主管理模式是传统的基本建设项目建设管理模式,即由业主(项目管理公司)自行选择工程的设计、材料供应、设备供应、施工、安装调试、监理等单位并分别与之签署合同,负责对整个项目的建设过程进行管理。在业主管理模式下,业主通过对各类合同的管理来最终达到项目管理的目的。
  在业主管理模式下,由于各个合同分别签订,所有合同均由业主(或其受托人)负责管理,就产生了各个合同之间接口的问题。从风险管理角度而言,由于各个合同主体均对业主负责,就会产生一定的合同接口风险。因此,在业主管理模式下要求各个项目合同主体相互紧密配合才能保证整个项目得以顺利完成。因此在起草、签订合同时需要特别注意使各个与项目建设有关的合同之间能够做到相互衔接,紧密配合。但是项目建设过程中还是会产生一些无法预知的问题,通过合同完全划分各个合同主体的责任或风险界线并不现实,大量不同的合同及合同主体的存在,不可避免地造成责任相互交叉或落空,由此产生的风险及责任则只能由业主承担。总的来说,在业主管理模式下,业主必将承担一些无法转嫁或难以转嫁的项目建设风险,容易造成投资难以控制、工期难以确定、质量难以保证的缺陷。
  2.EPC模式
  为减少业主管理模式下业主所承担的风防,在基础设施项目及社会公益性建设过程中产生了工程总承包(EPC)模式的项目建设管理模式。EPC模式是指业主将包括项目设计(包括概念设计)、设备采购、土建施工、设备安装、技术服务、技术培训直至整个项目建成投产的全过程均交由独立的建设承包商负责的一种模式,承包商将在“固定工期、固定价格及保证性能质量”的基础上完成项目建设工作。
  EPC模式一般具有如下特点:
  由于交钥匙承包模式下的承包商兼具业主管理模式下项目管理公司的一部分职能及施工单位的职能,并对业主承担全面的管理责任,因此,它必须对整个建设过程进行充分有效的协调。一般地,交钥匙承包模式下的承包商对项目所涉行业的技术有较充分的掌握和理解,并具有很强的项目施工管理能力。而业主将通过合同管理对承包商进行监督和管理。
  交钥匙承包模式就其字面含义,即为在项目完工并可投入运行时方才移交给业主,承包商提供的服务应包括自项目开工起至项目完工投产止L的全过程服务。在此情况下,业主对工程建设

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